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農村土地流轉模式分析與實踐

2014-03-24  來源:全經聯  作者:

  在建設社會主義新農村的背景下,我國各地相繼開展了農村土地流轉改革、農村土地產權制度改革、土地綜合整治、戶籍制度改革等一系列改革創新,農村土地流轉改革試點是農村制度改革系統中的一部分。

 

  根據現有法律規定,我國土地所有權不能流轉,農村土地流轉實質上是指土地利用權利的流轉,包括土地承包經營權、宅基地使用權、鄉鎮建設用地使用權三類用益物權的流轉。

 

  1、基本流轉模式

 

  農村集體建設用地流轉定義為農村集體經濟組織或其他集體建設用地使用者通過轉包、轉讓、出租、抵押、入股等多種方式,將集體建設用地的使用權有償交付給其他經濟主體使用的行為。

 

  我國目前在實踐中探索的農村土地流轉模式主要有以土地承包經營權合作經營為特征的土地合作經營土地流轉模式,宅基地換房、土地承包經營權換社保模式和城鎮建設用地增減掛鉤流轉模式三種。

 

  2、宅基地流轉模式

 

  宅基地置換是中國農村土地第三次改革,通過農村地區土地制度的改革,緩解農村剩余勞動力從第一產業向二、三產業轉移與現行的制度之間的矛盾,解決農村生產經營規模小、土地產出率低、大量農村住房閑置、宅基地浪費嚴重等問題;

 

  根據“城市建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤”的原則,拓展城市建設空間,為當地的經濟社會發展提供土地資源保障;保證基本農田保護面積不減少,通過承包地流轉和宅基地整理復墾,實現土地規模經營;農民集中安置,解決農村宅基地低效利用問題,提高土地節約集約利用程度,提高基礎設施的建設和利用率。

 

  (1)按主導方式分:政府主導、市場主導、農民主導

 

  宅基地置換的方式主要有政府主導征地方式;市場主導出租方式;農民主導農業產業化方式。

 

  (2)按置換對象分:貨幣、異地房產、異地宅基地

 

  宅基地的置換方法可以根據各地的情況以及置換對象的具體情況不同分為以下三種:貨幣置換、異地房產置換、異地宅基地置換。

 

  (3)實踐中的地方典型模式

 

  我國宅基地流轉處于試點探索階段,由于農村土地產權的多層次性和各地經濟發展水平、地理條件的差異性,形成了多種多樣的流轉模式。主要案例有:天津、成都溫江和浙江嘉興、重慶九龍坡等地區。

 

  3、城鄉建設用地增減掛鉤流轉模式

 

  在進行新農村建設的實踐中,一些地區在探索農村土地流轉模式中,實施農村農業用地和農村宅基地等建設用地一體化的流轉模式。

 

  這種模式主要是依據2008年6月國土資源部發布的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,該辦法規定在符合土地利用總體規劃的前提下,將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區,通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標。目前,主要在山東、重慶等地展開。

 

  (1)山東“城鄉建設用地增減掛鉤”土地流轉模式

 

  “城鄉用地增減掛鉤”,就是在保證耕地保護紅線不被突破的前提下,減少農民用地,增加城市開發用地。

 

  現狀:城鄉用地增減掛鉤是一項系統工程,長期以來農村宅基地實行的是無償無限期使用制度,容易造成農村建房只增不減、農民建新不拆舊的現象,土地資源浪費嚴重。

 

  根據《國務院關于促進節約集約用地的通知》文件規定“對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的,當地政府可給予獎勵或補助”,政府通過制定農村宅基地有償退出獎勵或補助辦法,設立專項獎勵或補助資金,用于農民自愿退出閑置宅基地的獎勵或補助。

 

  城鄉建設用地增減掛鉤政策解決的是城市發展用地不足和耕地減少的矛盾,對農村大量閑臵的宅基地等農村建設用地進行整理,在符合土地利用總體規劃和村莊建設規劃的前提下,先整理復墾、后建新使用。

 

  山東濰坊、棗莊、青島等地進行了試點,該模式堅持了農村集體土地所有制度,將原有的鄉村管理歸于社區化管理,即將原來農村散居的居住模式改變為集中居住的社區化模式,在村民自愿的原則下,將自己居住的宅基地轉讓出來,政府統一組織開墾、整理,除留作社區建設用地,剩余部分通過臵換其它農村建設用地換取收益。政府將復墾土地流轉所獲得收益,通過政府財政給予宅基地流轉農民一定份額的安臵補貼。

 

  “城鄉建設用地增減掛鉤”模式的優點:推動了宅基地等農村建設用地的流轉,解決了城鎮建設用地不足,改善了農民居住環境,但這種模式沒有解決農民深層次的生存就業問題,社區化管理將勞作在土地上的農民轉成勞作在土地上的“城鎮居民”。

 

  “城鄉建設用地增減掛鉤”模式的缺點:但在一些農業用地碎化、交通不便,不適用大規模機械耕作的地區行不通。

 

  (2)重慶的地票制是城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的新探索。

 

  “地票”是包括農村宅基地極其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地,經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后可用于建設的用地指標,是一種權利的憑證。

 

  重慶探索的“地票制”農村集體建設用地流轉模式超越了“城鄉建設用地增減掛鉤”關于城鄉行政分立影響土地價格的限制,在一定程度上突破了城鄉土地市場的分割狀態,它將遠郊區農村土地統一納入到“掛鉤”試驗的范疇中。

 

  “地票”將不同區域的掛鉤指標打包進行拍賣,然后按照面積分配拍賣收益。“地票”價格的高低與項目區無關,與級地租無關,僅與拍賣價格有關,實現指標價格的統一化。

 

  “地票制”將土地的交易轉化為票據化交易的模式。把掛鉤指標票據化,改變了土地從空間上不可轉移的實物形態,使固化的土地資源轉化為可流動的資產。“地票制”實行“先造地后用地”的操作模式,要求先對農村集體建設用地進行復墾,驗收合格后,通過“地票”在交易所進行拍賣。

 

  “地票制”將土地的交易轉化為票據化交易的模式。把掛鉤指標票據化,改變了土地從空間上不可轉移的實物形態,使固化的土地資源轉化為可流動的資產。“地票制”實行“先造地后用地”的操作模式,要求先對農村集體建設用地進行復墾,驗收合格后,通過“地票”在交易所進行拍賣。

 

  “地票制”的交易模式優點:

 

  (1)大大提高了農村集體建設用地的價值,保護了農村集體在建設用地流轉的收益,為農民進入城鎮生活提供了可靠的資金保障。

 

  (2)突破了城鄉土地市場的隔離,提高了農村土地的價值,提高了農民進入城鎮生活和發展的能力,成為妥善解決統籌城鄉戶籍制度改革的有效途徑。

 

  (3)利用市場化機制,優化了農用地、建設用地的空間布局。實現了耕地連片、居民點集中,促進了農業產業化經營和新農村建設。

 

 

 

 

北京創行合一規劃設計院,一站式旅游策劃規劃設計院,專業從事美麗鄉村規劃 

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